一部“规定”为平安福建立大功，八闽公安齐推介

这在某种程度上就体现了宪法法律对党内法规体系的控制，而此种控制结构反映了中国共产党内部治理模式的新发展。

在遵守宪法基本权利的前提下，法律要实现怎样的价值与宪法无关，这也是我们称之为立法裁量或立法政策的原因。第三人效力问题的实质是：在运用违宪审查排除违宪嫌疑的解释以后(纵向关系)，宪法基本权利是否仍可用于私人纠纷中(横向关系)？间接第三人效力的方法就认为应当将宪法的原则、精神和价值融入民法的解释中，最终得出一个符合宪法期待的唯一答案，因而也称为辐射效力(Ausstrahlungswirkung)。

2.国家基本权利保护义务理论质疑 近些年来，一种新兴的理论越来越成为德国宪法学的主流通说，且被运用到了第三人效力的说明中——这便是国家基本权利保护义务理论。但是，如何将这种高尚的理念实证化，转化为实定法呢？此时就需要作为根本大法的宪法出场。前注[6]，王锴文，第120页。我们可以看一看1789年法国《人权宣言》的主要条款。[21]也有可能是公法关系，例如两个行政相对人之间的争议、刑事被害人与被告人之间的关系，尽管这种情况下双方产生基本权利争议很难想像，一般不予讨论(公法上的争议只能体现在一方公民与政府之间)。

那么，从现行法律制度体系与框架出发，具体到我国实际中，所谓的特定道德理论到底是什么呢？本文认为这一问题虽然有待其他社会科学的深入挖掘，但至少在目前，社会主义核心价值观可以是中国特色道德理论的代表。〔日〕宍户常寿：合憲，違憲の裁判の方法，载〔日〕户松秀典、野坂泰司编：《憲法訴訟の現状分析》，有斐阁2012年版，第64页。监督是通过设立专门的监督机构, 对被监督者行使权力的情况进行监察和督促。

2016年12月25日, 十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》, 授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会, 行使监察职权, 这标志着国家监察体制改革的正式启幕。各级人大代表代表人民的利益和意志, 执行代表职务, 参加行使国家权力, 意味着代表的行为也属于公职行为。因此, 监督由其分工出去的权力是人大的一项重要职权, 也是其国家权力机关地位的主要体现。如果加强对代表人民的利益和意志, 依照宪法和法律赋予的各项职权, 参加行使国家权力 (2) 的各级人大代表的监督是民主法治建设的内在要求, 那么在县级以上人大代表间接选举制度不改变的前提下, 既需要落实和强化基于选民与代表对应关系的询问、报告履职情况、罢免监督机制, 也可研究、探讨、尝试构建选民与代表对应关系之外的监督路径与监督机制。

议会监察专员制度起始于1809年《瑞典王国宪法》, 其实质是将议会监督权的一部分作为监察权, 交由隶属于议会的专门机关来行使, 是立法权制衡行政权和司法权的一种辅助性设计, 目的是强化议会权力以与日益扩大的行政权形成新的权力结构的均衡。（作者系中国社会科学院国际法研究所） （本文摘自《政法论坛》 2018,(36)03,14-27，本文观点不代表本公众号观点。

监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢?这是以对机关监督和对人员监督的二分法构建国家监督体制必需阐明的问题。(1) 为了科学配置权力, 构建权力的结构性平衡关系, 西方自孟德斯鸠以来, 确立了凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法 (2) 的三权分立原则;中国则自1954年宪法以来, 一直践行着不同于西方分权制衡体制的人民代表大会制度, 国家机构之间均实行权力的监督与制约原则, 即基于监督基础上的权力制约关系[5]。近年来, 中央和各地先后成立了反腐败协调小组, 专门用来解决反腐败行动中的部门间协调问题。即人大是监督其他国家机关的主体, 其自身受人民监督、对人民负责, 任何其他国家机关都不得对其进行监督。

《试点方案》明确指出, 国家监察委员会改革的根本出发点就是要健全国家监察组织构架, 实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。国家监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督, 会在一定程度上影响人大代表的投票, 使得监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观的票数;反过来, 这些具有双重身份的人大代表, 也可能利用对监察委员会工作报告的投票权, 来牵制国家监察委员会对其公职行为的监督。这些监督形式都是建立在代表与选民的选举与被选举关系基础上的, 因此选民对代表的监督的有效性, 主要取决于选民与代表之间的对应关系, 即选民既了解代表的行为, 又对代表的当选和罢免有决定权。依法选举、决定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关领导成员是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权, 由此对人大选举或决定的国家机关领导成员的监督也是人大监督权和人事任免权的重要内容。

综上, 虽然人大代表在一定意义上也是代表人民行使管理国家和社会事务权力的公职人员, 但是无论是基于人大代表行使公职中的权力要素的性质, 还是基于代表理论与人大代表的监督路径、人大制度与国家机构间的权力结构关系, 以及二元监督体制下监察委员会监督人员的职责定位, 人大代表都不应纳入国家监察委员会的监察范围。又由于人大关于立法和重大事项的决议, 都是由组成人大的代表按照多数决的投票表决规则来作出的, 因此国家监察委员会 (纪委) 对这些党政领导干部、公职人员、党员代表在本职岗位上公职行为的监督, 也会在一定程度上影响人大的表决机制, 进而在事实上形成对人大的监督和制约;反过来, 这些本为监察委员会 (纪委) 监督对象的党政领导干部、公职人员、党员亦可以利用其人大代表的身份和职权, 依托人大对监察委员会的监督权, 牵制监察委员会对其的监督, 使得基于公职人员的身份对人大代表的监察监督与人大代表本身所享有的代表职权产生一定的利害冲突, 继而形成对监察委员会所行使的监察权事实上的制约。

即人大代表虽然也在一定意义上具有公职人员的性质, 但是不能通过扩大解释其他依法行使公共职务的人员的范围, 而将其纳入监察委员会的监察范围。反过来说, 如果监察委员会对某类公职人员的监察, 会产生监督制约其所在机关的效果, 那么这类公职人员是否应纳入监察委员会的监察范围就值得商榷。

2018年3月, 全国人大审议通过宪法修正案和监察法, 国家监察制度正式建立。即代表只有在同样的生产、生活环境中设身处地, 才能与被代表者产生同情。人大是由人大代表组成的, 虽然人大作为一个整体不受其他国家机关的监督, 但是作为人大组成部分的、个体的人大代表则应该受到监督, 因为人大代表在行使代表职权的过程中, 也可能不当使用、甚至滥用职权。(2) 全国和地方各级人大代表中的中共党员的比例就更高了, 基本维持在70-73%。而且, 在全国范围内建立的监察委员会系统, 可能是当代世界各国同类机构中权力最大最集中的[19], 因而其行使权力的行为更加需要加以有效制约, 包括监察系统的内部监督、对监察权的外部监督和法治保障三大体系, 其中外部监督中最为重要的就是人大的权力监督。鉴于此, 我国监察体制改革最终选择了一个大开大合的方案, 即在全国范围内设置独立的监察委员会, 专门行使监察职权, 对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表, 代表人民的利益和意志, 依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权, 参加行使国家权力。(一) 监督权在权力结构中的地位与作用 如果说近代以来的政治科学和民主法治思想的核心在于科学认识权力、有效控制和约束权力, 那么以权力结构来控制权力是一条最有效、可行的经验。

也就是说从国家政治体制来讲, 人大及其常委会监督权的行使, 涉及到人大与一府一委两院的关系、中央与地方的关系, (1) 是影响国家横向、纵向权力结构特质的重要因素。孟德斯鸠说:一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。

即人民代表大会制度决定并构建了, 以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构组织形式。即监察委员会是监督国家机关工作人员的专门机构, 而且监察委员会与纪委合署办公, 是代表党和国家行使监察职能的专责机关, 其具体监察范围包括对公职人员职务违法、职务犯罪的调查和对廉洁从政从业、道德操守情况的监督检查。

另一方面, 为了加强人大对监察委员会的监督, 还可以考虑在必要时启动特定问题调查委员会来加强对纪检监察干部特别是办案人员涉嫌违法犯罪行为的监督。首先, 监督机关与监督人员的分工是二元国家监督体制的基础, 其中人大是对国家机关监督的主体, 可以对包含国家监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督;国家监察委员会是对国家公职人员的全覆盖监察, 其中包括对各级人大机关工作人员的监督。可见, 同情拓展了代表与被代表之间的连结方式和范围。笔者认为, 人大代表是否应该纳入监察委员会的监察范围, 应将与人大代表相关的监督对象区分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部和人员三种类型, 并对这三种监督对象是否应该纳入监察委员会的监察范围, 以及其对构建监察委员会与人大的监督关系和权力关系的深刻影响分别予以研判。

因此, 在法治中国的建设进程中, 遵循一体化的原则整合监督权力, 形成监督合力, 是深化政治体制改革的必要之举。一方面, 国家机关的职权总是由具体的工作人员来行使的, 因此监督机关与监督人员并非两条平行线, 本身就是相互支撑、相互衔接的;另一方面, 如上文所述, 在监督人员时, 监察委员会与公职人员所在的国家机关之间具有配合与合作的关系。

但是, 如前文所述, 人大代表兼职制度是涉及到代表理论和选举制度, 进而涉及到人大制度合法性的基础性制度, 改革兼职制度可谓是牵一发而动全身的人大制度改革, 因此不宜冒然推进。一方面, 宪法、监督法、相关组织法规定的, 人大及其常委会监督制约其他国家机关依法行使职权的常规监督方式, 包括组织执法检查、询问、质询、依法罢免或撤销公职等, 都可以适用于监察委员会。

国家监察体制改革是中共中央作出的重大决策部署, 是事关全局的重大政治体制改革。二元监督体制和兼职代表制下, 人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式, 而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告, 同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。

然而, 实践中由于我国的人大代表实行的是兼职代表制度, 即这些人大代表除了每年10天左右的人大会期, 其他时间都仍然在本职岗位上工作, 其中有相当比例的人大代表在本职岗位上是属于监察委员会监察范围的公职或公务人员。[11](P.59)独立监察委员会的设立, 一方面是以监察全覆盖的方式, 为所有行使公权力的行为划出红线;另一方面监察委员会自身的监察权, 也需要设定并恪守界限, 包括人民代表大会制度下的国家监督体制对监察委员会的权力配置与制约, 以及监察法治的限制性保护等。即监督权是不同于、且外在于被监督权力的一项专门权力, 监督模式下的权力结构是单向的监督-被监督关系。以十二届全国人大代表构成为例, 党政领导干部代表1042名, 占代表总数的34.8%, 比上届降低了6.93个百分点。

政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下, 人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的, 因此除非对其他依法行使公共职务的人员的概括条款做扩大解释, 否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围, 也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分, 人民代表大会将对国家机构的监督权保留在人大系统, 将对国家机关工作人员行使公权力行为的监督授权给一个专门的国家机构, 构建了对国家机关监督和对国家机关工作人员监督并立的二元监督体制。

综上可见, 我国的人民代表大会制度代表理论融合了委托代表制和描述代表制的代表理论, 其最大特点就在于同时依托选举与同情两条路径来构建代表与被代表的关系, 而且同情机制有效地增强了因间接选举而弱化的代表与被代表之间的对应关系。需要予以明确的是, 为保障监察独立, 监察人员依法执行职务是独立的, 因此人大对监察委员会的监督限于机构监督和违法监督。

另一方面, 人大选举或决定的都是各国家机关的正副职领导干部, 如一府一委两院的一把手, 拥有比较集中的权力, 往往是监察委员会监察的重点对象, 也是反腐败的重点区域。在这个意义上, 国家监察委员会作为专门的国家监察机关, 也是由人大产生的, 其履职也要受人大监督、对人大负责;三是, 人大监督的主要形式有审议各同级国家机关的工作报告, 依法提出质询案, 依法组织关于特定问题的调查委员会, 依法罢免或撤销公职等。